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作者：陈相成 编辑：Thomas
作为亚洲为数不多的发达国家，韩国在经济和文化等方面都有着不错的实力：人均GDP 破3万美元、传统与现代结合的旅游风情、输出到世界各地的影视音乐作品……这些都是大家广为所知的韩国特色。而提起该国首都，很多人均会不假思索地回答：首尔。但其实，还有一个行政首都却鲜为人知。
这个行政首都就是位于韩国中部地区的世宗特别自治市。从2003年国会通过《新行政首都特别法》，到2007年开工建都，最后是2012年起包括9部2处2厅的韩国主要国家机关和立法机关依次迁至此地。世宗新首都的计划，经历了不断的磋商和协调，前后跨越了几个总统任期，其间也存在不少曲折、认可和争议。
无论是市政基础设施建设，还是作为政治中心的管理经验，亦或是对于整个国家而言的经济发展楷模作用，首尔都要比这个新晋没多久的世宗市强势得多。可即便是这样，首尔的行政地位，依然被世宗给削弱了。
为什么韩国要斥巨资设立这样一个行政首都？漫长的定都过程，又隐藏着哪些鲜为人知的隐情？世宗在分散首尔的行政压力后，给两地的发展又带来了什么新的契机？
一、汉城地位确立
首尔作为韩国第一大城市，也是真正意义上的首都，有着相当悠久的历史。早在朝鲜半岛三国时代（大致在南北朝后期至唐初年），也就是高句丽、百济和新罗并行时期，慰礼城就被作为百济的首都而存在，这也开启了该城市光辉的都城履历。而慰礼城，大致就是今日的首尔区域。
处于半岛上交通枢纽位置、距海较近等优势，让慰礼城一直是三国的垂涎之地。公元668年，新罗联合大唐灭亡高句丽和百济两国，基本实现了朝鲜半岛的统一，该时期也被称作是统一新罗时代。而大唐，在后来也成功接纳了新罗成为其藩属国。
这时候的慰礼城也被赋予了全新的名字——汉阳。实现统一后稳定的社会环境，为汉阳后来的地位崛起，夯实了深厚的基础。
地缘的重要位置以及周边国家的秘密支持，让朝鲜半岛分裂的暗流再次涌动。在统一新罗政权存在200余年后，后百济、高丽政权再次死灰复燃，它们与新罗政权形成新的三分天下局面。
但无论形势如何变幻，半岛统一的趋势，依然是一个无法逆转的潮流。公元935年，高丽以强大的实力合并新罗，并于次年合力消灭掉百济政权。自此，朝鲜半岛又一次迎来了统一，高丽王朝建立，定都在南北中间地带的开京（今开城）。
此时的汉阳，随着王朝的繁盛，地位也不断地突飞猛进。首先，为了凸显汉阳重要的区位和意义，将其更名为“南京”，有“南方首都”之意；其次，在行政规划方面，将南京城划分为错落有致的多个区域，各区域分工十分明确。这一系列的举措，也奠定了当时该城作为王朝“第二城”的基础。
如果说高丽王朝是汉阳腾飞的基石，那么紧接着的朝鲜王朝，则是它确立地位的辉煌时期。1392年，掌握兵权的高丽将军李成桂废黜恭让王，并自立为王，改国号为“朝鲜”。这宣告着朝鲜王朝的正式成立。
为了弱化原都城开京余党对统治的威胁，也为了能够加强对北方的管理，李成桂做出了迁都汉阳的决定，并将都城更名为汉城（即今首尔）。这也是汉城最早被定为首都的年代。定都之后，景福宫、昌德宫及昌庆宫等五大宫殿相继落成，更是标志着汉城作为国家首都无尚的尊严。
朝鲜王朝数百年对半岛的统治，经历了国家由封建走向现代的过程，也见证了汉城从落后到繁荣的光景。19世纪末开始的朝鲜半岛近代化，让这个国家在工业、贸易以及文化等方面都得到了全方位的蜕变。而作为桥头堡的汉城，依然是走在了发展的前端。
东亚第一个在王宫引入电力的城市、韩美注资的电车公司成立、打造当时最先进的下水道排污系统……汉城在城市建设方面，走在了全国乃至全亚洲的前列。援引一位美国旅行家对汉城的高度评价就是，“最有趣和最先进的城市仅有几步之遥”。
时间来到20世纪，朝鲜半岛的命运，又一次发生了变化。1910年，因为御敌不力，大韩帝国被迫与日本签署《日韩合并条约》。该条约的生效，预示着朝鲜半岛进入了长达数十年的日治时期。朝鲜总督府是日本在半岛的最高统治机构，设置在汉城。
朝鲜半岛35年的日据时期，因为皇民化运动等强硬统治手段，使得当地民众遭受了无尽心灵和肉体上的折磨。但压迫同时，日本的一些殖民政策，也客观上促进了朝鲜半岛跟上近代化的发展潮流。
着眼于毗邻日本、背靠中俄的战略区位，殖民当局将其纳入到整个国家的经济计划体系中去，铁路、机场、工厂及学校等基础设施如雨后春笋般建设起来。虽然从本质上而言，这些是为了更好地服务于日本的工业化进程；但长期来看，正是它们的存在，使得后来朝鲜尤其是韩国的工业体系能够更快地建设起来。
二、首尔，浴火后重生
日据时期落下帷幕，以二战的结束为标志。而这一次，因为东西方阵营对立、意识形态不同等原因，让朝鲜半岛再次接受了一分为二的命运。三八线为界，朝鲜半岛以北是朝鲜民主主义共和国，以南是大韩民国。而位于南边的首尔（即汉城），则顺理成章地继续作为韩国首都而存在。
可就在和平稳定并未持续多久之时，朝鲜战争的爆发，让首尔又一次陷入到几近毁灭的地步。首都地位加之距朝韩分界线不远，使得首尔三番几次在交战双方之间来回“易手”。在北方政权的挑衅之下，硝烟弥漫、市政毁坏、人民流窜，这是首都不能承载的战争之痛。
开战前的首尔人口多达180万，而经过了三年的战争之后，城区的人口直接锐减至6万左右。
大战之后，百废待兴。韩国政府着眼于长远发展战略，推出了经济开发五年计划等一系列有利于国家工业化进程的举措。工业化的推广，即意味着为国家财政增长装上了一台动力十足的引擎；而作为首都的首尔，得益于大城市的虹吸效应，也重新成为了人口的重要输入地。
人口数量的暴涨，紧接着带来的就是城市空间的拥挤和不足。为此，首尔曾先后数次对所辖城区进行面积扩充，吞并了周边一些乡镇和城市：1963年，合并光州郡、阳州郡、始兴郡等多个郡及江南地区，将城市面积扩大到近600平方公里；1981年，成立新的江东区和恩平区；90年代中期，对钟路区进行完全地重组……
可即便是针对人口问题、发展规划等因素做出了城区扩张，但也依然没有把城市化过程中的种种弊病给根除掉，甚至显得愈发严重起来。
首先是工业生产带来了大量污水，而下水道排污工程却总是无法与之匹配，汉江曾因此多次出现重金属超标丑闻；其次是在惠及民生的住房问题上，也因为外来人口过多、畸形炒房过热，致使地价房价不断攀升；在高楼大厦的繁华背后，分布于城市各个角落的城中村，更是出现了逐渐恶化为贫民窟的危机。
作为首都，本就是政治中心的首尔，还承担着全国经济的带头作用，这让整个城市逐渐出现一个“超负荷”的状态。而在此基础上加之的地缘政治考量，则是最终推动韩国政府设立行政首都的重要诱因。
三、褒贬不一的新首都
首尔地处汉江沿岸，最北处距离与朝鲜民主主义共和国的军事分界线只有40公里左右。自朝韩政权对立以来，双方只是签署了暂时性的停战协议，实际上对峙的状态一直没有消除。而号称国家“咽喉”的行政中心，就坐落于战火爆发的最前线，这让很多官员以及民众十分担忧。
在多种因素综合之下，迁都的声音也慢慢地浮出水面。最早提出这个想法的时间是在2002年，当时的总统候选人卢武铉将迁都作为未来施政后的一项重要举措；而两年后的2004年7月，相关决策部门则正式宣布建立新的行政首都，地址选在了燕岐-公州地区，并为它赋予了新的名字——世宗特别自治市。该名的灵感来源于朝鲜王朝第四代君王世宗。
燕岐-公州地区能获得青睐主要有以下三个因素：美湖川、锦江汇合处，蕴藏着丰富的水资源；交通条件便利，连接首尔和釜山两大城市的京釜高速公路横穿而过；地域宽广，且未开发土地较多。
从2012年9月第一家行政机关搬迁开始，先后陆续有36个部门来到世宗市办公。但代表最高政治意志的总统府、国会以及大法院等机构，依然是驻守在首尔，纹丝不动。
总的来说，对国家发展、社会稳定具有重要作用的核心部门仍旧是保留在首尔，而剩下那些相对显得冗杂的职能部门，则大都朝世宗市迁移。
世宗市的存在，承接了首尔很大一部分的国家职能机构，这大大减轻了其行政压力，有利于更好地释放经济发展的活力，同时也能够遏制住“城市病”的进一步蔓延。
虽然说世宗市的成立，于国家、于首尔甚至是于世宗来说，都是一个共赢的局面。但背后牵涉到的争议，也同样是令人十分苦恼。
世宗在成为行政首都之前，可以说是一片几乎未经开发的荒地。将其作为政治中心，就需要在软硬件的建设上花费巨额资金，这引起过国内不小的非议；迁都的决定，最早是由前总统卢武铉提出的。而后来韩国的历任总统，都对该举措持有不同的意见。这就致使在不同的政府任期内，多次爆出内部关于因迁都意见不合的丑闻。
无论是首尔也好，还是世宗也罢，能够将国家行政职能灵活地与经济职能相切割开，采用“双首都模式”，不失为是一个解决“城市病”和带动国家长远健康发展的可行举措。这对于很多和韩国有着相同境遇的国家来说，都是极具借鉴意义的。